本文摘自《新闻发布实训——新闻发言人的使命与智慧》（高钢、万里主编，中新智库（北京）文化发展中心组织编撰，中国人民大学出版社出版）
简而言之，即新闻媒体对形成公众意见的焦点施加影响。议题设置的这种“影响”不仅能让人们去“想什么”，还能让人们“怎么想”，并在无形之中实现对公众的引导。
具体而言，媒体是怎样用无形之手左右人们思想和行为的呢?这在于媒体拥有得心应手的武器——设置新闻报道框架，对公共事件进行有目的的选择、强调、排列和组合，选取有利于观点的论据，从而突出事件某一方面意义的报道策略。在这个框架内的是一种拟态的新闻事实，即被加工了的事实，是被赋予了情绪和观点的事实。更由于其反复强调的定义或议题，形成了“舆论流”，也称“制造同意”“定义新闻”，让你不知不觉参与其中被牵引。
媒体这一特有的强大功能，笔者权且称之为“舆论引导”，即舆论在前，政府及职能部门跟在后面被动应对，形成“被”舆论引导的局面。而我们今天研究解决的恰是“引导舆论”，即以政府为主导，如何善于运用媒体实现自身的议题设置。这是因为政府及社会组织在社会生活中掌握着大量信息，须履职依法公开，是引导舆论的主体，而媒体只是传导中介，客体则是广大受众。由此而言，政府既是信息源，又是影响源，作为信息的第一提供者，理应在突发事件的第一时间就主动设置议题影响媒体，再由媒体设置议题影响受众。这才堪称是“引导舆论”而非被“舆论引导”。
那么，如何坚持主体地位，主动设置议题呢?首先，确定怎么看后决定怎么说。怎么看，即政府组织对突发事件要有准确客观的分析判断，有鲜明的主张观点。然后决定怎么说，即对事件评价站在什么角度说，说什么，怎么说，要导向何方，对此需有定见。其出发点必须是不断满足公众日益增长的知情权，最大限度向人民群众提供国内外重大事件的真实信息，从而不断增强政府组织在人民群众心目中的地位和声望。但是，这也不意味着知无不言，将所有信息毫无选择地和盘托出。在事实真相公开透明的前提下，要确定说什么不说什么(底线原则，如国家秘密、商业秘密、个人隐私等均不宜公开)，先说什么后说什么(根据轻重缓急排序，符合传播与认知规律)，多说什么少说什么(强调突出或者弱化淡化某些信息，以利于矛盾化解)，赋予事件以新的叙事框架，而非原生态的实录或直播，特别是对恐怖袭击和恶性刑事案件，那些令人发指的残暴手段和血腥场面的呈现必须受到严格控制。
其次，议题设置不是一锤子买卖，也绝非一厢情愿，更不能强迫命令，必须遵循传播规律，符合社会学、心理学的要求，审时度势，把握好时、效、度，讲求细节的精准，像外科手术那样将每根神经、每根毛细血管接好，才能将政府的意图与媒体的关注、受众的关心有机统一起来，构成箭、弓和靶心的关系，才能“一箭中的”。因而，应先由政府组织将主导意象转换为议题，再通过媒体转化为新闻话语，这种转化需要在博弈中调整、在变化中引导，并通过新闻内容源源不断地传递，实现政府信息导向与媒体新闻导向的统一。切忌向媒体发号施令，议题不宜生硬直白，而是真诚与媒体合作，尊重新闻传播规律，创新方法手段，寓政府导向于生动新颖的新闻话语中，注重实证以及人性化的话语方式，将政府主张潜移默化为媒体的传播取向，使人们在接受新闻资讯和观点时，不知不觉认同支持政府的决策和意向。
最终，议题设置必须以社会主义核心价值观为最高准则，将公共价值作为议题的灵魂。据此公布真相、判断是非、讲清大局、揭示本质，这才是议题设置的最高原则，即内容+价值。围绕价值核心，坚信舆论是可以引导的，社会的认知和态度是可以塑造的，从而积极有所作为。须知，在公众知情范围不断扩大、表达空间不断拓展、监督权利日益加强、参与程度不断提高的今天，政府不仅提供信息还要提供服务，不仅提供事实还要提供引领和解读，不仅描述新闻还要肩负法治建设之责，以作用于人们的思想和行为。
更为重要的是，这种引领和解读的方式，不是命令公众，而是真诚与之交流沟通，是平等对话，不是居高临下的讲话。欲让公众成为倾听者，首先要让其成为表达者，成为公共价值议题的共同参与者，构建起新型的“说”与“听”的关系。特别是对于突发事件的诉求者，更应将其纳入对话沟通的范畴，将对立方变为当事方，纳入体制内对话协商。拥护与支持会由参与而自然产生，化解和服从因平等讨论而感召。即使对话未能解决具体问题或全部问题，公众也会因发自内心的理解而接受你。这种议题设置模式正可借助新兴媒体作为得力载体，利用网络互联互通的作用，第一时间占领信息高地，倾听意见呼声，发现不足，纠正偏差，化解矛盾，完善制度；第一时间担负起法治政府引领“影响流”的责任，对占有的信息进行科学分析，以法治思维澄清是非，不仅让人们“睁大眼睛”看清真相，还要引导人们“开动脑筋”理性思考，更要启发人们“张开嘴巴”，形成有序表达、求同存异的和声，从而疏导焦虑情绪，排除误解偏见，驱散传言谣诼，用更高的价值追求释放善政的能量，是教育、引领、沟通、说服、倡导、化解和培育，而不是退让、妥协，被舆论挟裹，当公众的尾巴，甚至牺牲原则换取一时之安。
了解了议题设置的功能和作用，我们就找到了化解舆论危机的钥匙。长期以来，人们对风险管理的误读是，只要在突发事件中能够控制或缩小危机的信源、范围及影响，通过不说、少说的“减法”，就能缓解乃至消除负面效应。事实与教训反复证明其大谬不然，成功的案例一再说明上乘之法只能是正视危机，迎难而上，因势利导，运用议题设置的方式，通过提供、回应、解读、修复的方法，才能最大限度降低事件的负面效应，维护自身的权益和形象。
一言以蔽之，危机公关有技巧、有方法，这就是议题设置的运用，而议题设置的成败，核心在态度。一个负面事件之所以具有“墨点”效应，迅速得以扩散传播，是因为其焦点往往不在事件本身，而在于事件折射的社会问题和情绪反应。因此要善于跳出事件，找准问题，针对问题采用正确的态度和诚恳的处理方法，万勿陷入事件的旋涡而不能自拔。
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